《中共中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》解读
http://www.scol.com.cn(2017-6-14 17:37:56)      编辑:周念慈

   解读13

关键词:健全法律法规体系

【相关背景】

  依法治国是“四个全面”战略布局的重要组成部分。党的十八届四中全会对依法治国做出全面部署,并明确要求依法强化影响安全生产等重点问题治理。习近平总书记强调指出,必须强化依法治理,用法治思维和法治手段解决安全生产问题,加快安全生产相关法律法规制定修订,加强安全生产监管执法,着力提高安全生产法治化水平。

  经过多年的努力,我国基本建立了一整套以《安全生产法》为核心,11部有关专项法律、3部司法解释、20余部国家行政法规、30余部地方性法规、100余部部门规章、近400部AQ标准为支撑的法规标准制度体系。全国省、市、县三级及新疆生产建设兵团安全生产监督管理部门及执法机构共有87788名监管执法人员,安全监管执法车辆装备水平有较大提升,安全生产法治建设取得了明显成效,但与全面推进依法治国的要求,还存在明显差距,主要表现在:安全生产法规标准不健全、不一致问题突出;法规标准制定和修订时效性差,一般要3年以上;安全生产违法行为追究刑责力度不够,生产经营建设过程中的违法追责在刑法规定上处于空白;安全监管执法不严、违法不究、以罚代刑及安全生产监管执法人员专业能力不强、装备保障能力不足的问题普遍存在。

  加强安全生产法治建设,建立科学、长效监管机制,是安全生产领域贯彻落实“依法治国”方略,推动实现安全生产长治久安的必然要求。在全面推进依法治国总体要求下,结合安全生产工作实际,《意见》从健全法律法规体系、完善标准体系、严格安全准入制度、规范监管执法行为、完善执法监督机制、健全监管执法保障体系、完善事故调查处理机制七个方面,就推进安全生产依法治理提出了明确要求,推动安全生产工作纳入法治化轨道,实现“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”。

【原文】

  建立健全安全生产法律法规立改废释工作协调机制。加强涉及安全生产相关法规一致性审查,增强安全生产法制建设的系统性、可操作性。制定安全生产中长期立法规划,加快制定修订安全生产法配套法规。加强安全生产和职业健康法律法规衔接融合。研究修改刑法有关条款,将生产经营过程中极易导致重大生产安全事故的违法行为列入刑法调整范围。制定完善高危行业领域安全规程。设区的市根据立法法的立法精神,加强安全生产地方性法规建设,解决区域性安全生产突出问题。

【导读】

   “立善法于天下,则天下治;立善法于一国,则一国治。”同理,立善法于安全生产,则安全生产治。健全完善安全生产法律法规体系是推进安全生产依法治理的前提。本条重点从立法审查协调机制、立法规划任务、法律规范约束三个方面对安全生产法律法规体系建设做出要求。

  1.建立安全生产立法审查与协调机制。安全生产涉及众多行业领域,由于综合协调和部门沟通不够等原因,安全生产立法分散、衔接配套不够协调、修订完善不够及时,甚至还存在法律缺失、相互矛盾等问题。必须建立健全安全生产立法协调与一致性审查机制。一是建立部际协调沟通机制,各部门立法要加强沟通并充分征求意见,进一步推进科学立法、开门立法,提升安全生产法律法规立改废释效率。二是建立一致性审查机制,在制定修订安全生产相关法律法规时,安全生产监督管理和法制部门要做好一致性审查,增强安全生产法制建设的系统性和统一性,着力解决法律法规不配套、相关内容不一致等问题。

  2.加快制定修订安全生产相关法律法规。目前,我国安全生产法律体系总体成型,但是仍存在部分主体法律配套法规立法滞后,一些法律法规制修订进展缓慢、针对性和可操作性不强等问题。例如我国作为世界第一化工大国,尚未有一部关于危险化学品安全监管的专门法律,现行的《危险化学品安全管理条例》立法层级较低,监管协调难度大、力度不够。必须加快制修订安全生产法配套法规。一是制定中长期立法规划,加强安全生产法律法规整体设计,研究提出安全生产立法框架、重点任务、主要内容和计划进度。二是重点推进“两法”(《矿山安全法》《危险物品安全监督管理法》)、“三条例”(《安全生产法实施条例》《生产安全事故应急条例》《高危粉尘作业与高毒作业职业卫生监督管理条例》)的制修订工作,加快修订《消防法》《道路交通安全法》《海上交通安全法》《铁路法》《石油天然气管道保护法》等安全生产专门法律法规。三是借鉴美国、德国、英国等发达国家安全生产与职业健康一体化立法经验,逐步合并安全生产和职业健康相近的行政法规与部门规章,推动《安全生产法》与《职业病防治法》二法合一,增强安全生产与职业健康法律法规的一致性和协调性。四是借鉴《煤矿安全规程》的成功经验,由相关行业领域主管部门组织研究制定化工、建筑施工、冶金等高危行业领域安全技术规程,重点从技术工艺、作业现场、防范措施等方面对高危行业安全生产工作予以明确规范,提高法规标准的实用性和可操作性。

  3.强化安全生产法治化规范约束。一方面,我国对生产经营建设过程中严重危害安全生产的违法行为追究刑责力度不够,只有导致人员伤亡和一定数额经济损失等严重后果才能追究刑事责任,对未导致重大后果的严重违法行为追究刑事责任还是空白,致使一些违法行为屡禁不止。事故源于隐患,源于违法违规行为,对于一些典型的安全生产重大违法行为,虽然并未引发事故,如果仅仅进行行政处罚,不足以对相关人员形成震慑,若等到事故发生后再追究相关责任人员刑事责任,人民群众生命财产将付出巨大的代价。自2011年“醉驾入刑”实施后,全国因酒驾、醉驾导致的交通事故起数和死亡人数大幅下降。故《意见》借鉴“醉驾入刑”、制售食品药品违法行为入刑的立法思路,提出研究修改《刑法》相关条款,可将无证生产经营建设、拒不整改重大隐患、强令违章冒险作业、特种作业人员无证上岗、拒不执行安全监察执法指令等具有明显的主观故意、极易导致重大生产安全事故的典型违法行为列入《刑法》调整的范围,直接追究其刑事责任,大幅抬高违法成本,对相关人员形成足够的震慑。

  另一方面,安全生产与经济社会发展水平、产业结构、人员素质等情况密切相关,具有较为明显的区域差异性,部分安全生产法律法规的具体规定在局部地区适用性不强。同时市级安全生产监督管理部门任务繁重,需要地方性法规予以支持。《立法法》规定,设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要,在不同宪法法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下,可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规。根据这一立法精神,各地设区的市要加强安全生产地方性法规建设,市人民代表大会及其常务委员会可以根据本市安全生产工作实际,研究制定安全生产方面的地方性法规,经省级人民代表大会常务委员会批准后实施,解决区域性安全生产突出问题。

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